Адміністративно-правове регулювання спорів у сфері містобудування

Abstract

У розділі 1 дисертації вихідною позицією є констатація відсутності належного рівня теоретико- та методологічно-правового осмислення адміністративно-правового регулювання містобудівних спорів. Вказана прогалина зумовлює необхідність формування відповідного підґрунтя, що й визначило логіку побудови розділу. У зв’язку з цим увагу послідовно зосереджено на висвітленні доктринальних підходів до категорій «правове регулювання» та «адміністративно-правове регулювання», їх складових, визначенні місця містобудівного права в системі права України. На основі визначених предмета і методу правового регулювання, з урахуванням законодавчого змісту понять «містобудування», «сфера містобудування», «суспільні відносини у сфері містобудування», а також сутності юридичного спору, надано авторське визначення «адміністративно-правових відносин у сфері містобудування» як категорії, що включає не лише будівельні, але й архітектурні, планувальні та ліцензійно-наглядові відносини. Встановлено, що саме ця категорія відображає правовий статус ключових суб’єктів, а також характер і структуру зв’язків між ними у процесі реалізації прав та обов’язків. Саме в межах цієї категорії стає можливим ідентифікувати потенційно спірні взаємодії ще на початковому етапі, а також простежити трансформацію таких зв’язків у конкретні спори під впливом юридичних фактів. Водночас аналіз відповідних правовідносин дозволяє виявити причини виникнення спорів і визначити нормативні приписи, застосування яких характеризується підвищеним ризиком виникнення спору або неоднозначністю. Поняття правовідносин у сфері містобудування забезпечує перехід від фіксації статичних зв’язків між суб’єктами до їх розуміння як динамічних взаємодій, здатних породжувати спори. Розкрито подвійний (матеріальний і процесуальний) характер нормативно-правового регулювання спорів у сфері містобудування та встановлено, що таке регулювання має комплексний і багаторівневий характер, а його зміст полягає у цілеспрямованому впливі на суспільні відносини, що виникають між державними органами, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами під час планування територій, архітектурно-будівельного проєктування, нового будівництва, реконструкції, реставрації та капітального ремонту об’єктів на усіх етапах життєвого циклу будівництва – від отримання вихідних даних та проєктної документації до прийняття об’єкта в експлуатацію і його державної реєстрації. Охарактеризовано систему нормативно-правових актів, державних будівельних норм і техніко-юридичних стандартів як складову механізму правового впливу у містобудівній сфері; з’ясовано їх місце у системі джерел адміністративного права та окреслено принципи взаємодії законодавчих і підзаконних регуляторів. Поряд з цим акцентовано на особливій ролі техніко-юридичних норм – державних будівельних норм та стандартів, які поєднують технічний і нормативний характер та прямо впливають на поведінку учасників будівельного процесу, активно застосовуються судами при вирішенні публічно-правових спорів. Встановлено, що нормативно-правове регулювання публічно-правових спорів у сфері містобудування вирізняється значним обсягом та розпорошеністю правового матеріалу, містить понад тисячу нормативно-правових актів, значна частина з яких була ухвалена ще за радянських часів або відтворює положення законодавства рф, що робить їх застарілими та непристосованими до сучасних реалій. Обґрунтовано потребу кодифікації містобудівного законодавства, удосконалення контрольних процедур і формування єдиного стабілізаційного правового режиму у вигляді Містобудівного кодексу. Додатково сформульовано пропозиції вирішення окремих колізій та конкуренцій норм права, які не лише є чинниками, що зумовлюють виникнення спорів, але й створюють складнощі правозастосування судами України, зумовлюють зловживання правами та перешкоджають ефективному захисту та реалізації прав учасників, незалежно від їх процесуального статусу у конкретних справах. У розділі 2 дисертації на підставі розроблених критеріїв поетапно здійснено вибірку та аналіз практики Верховного Суду. Орієнтація на Верховний Суд зумовлена його статусом як інституції, яка не лише перевіряє, зокрема, правильність застосування норм матеріального містобудівного права судами попередніх інстанцій, а й формує орієнтир для подальшого тлумачення норм у подібних правовідносинах іншими судами. Аналіз відібраної судової практики проведено у два етапи: перший – із застосуванням логічних методів поділу судових рішень за істотними ознаками та їх класифікації на відповідні категорії; другий – шляхом поглибленого аналізу спорів в окремих групах. Сформульовано авторську системну класифікацію публічно-правових спорів у сфері містобудування, яка: забезпечує інтеграцію матеріально- і процесуально-правової логіки та дозволяє зіставляти інструменти захисту з конкретними стадіями будівельного процесу; одночасно охоплює вертикальний вимір (від містобудівної документації до дозвільних і повідомних процедур, від виконання робіт до введення об’єкта в експлуатацію і до його подальшої експлуатації) та горизонтальний вимір (контроль і нагляд, адміністративні послуги, публічно-правові санкції). Вказане, своєю чергою, створює цілісну процесуально-матеріальну модель спорів та дозволяє відобразити динаміку й взаємозв’язок етапів реалізації будівельної діяльності та механізмів адміністративно-правового захисту. Зокрема, передбачено поділ таких спорів за ключовим критерієм «характеру та сфери виникнення» на спори, що виникають у процесі державного архітектурно-будівельного контролю; похідні спори від контролю; спори у сфері державного архітектурно-будівельного нагляду; похідні спори від державного архітектурно-будівельного нагляду; спори щодо надання адміністративно-правових послуг; похідні спори від надання таких послуг; спори з оскарження містобудівної документації (нормативно-правових актів у сфері містобудування). Для кожної із вказаних категорій спорів здійснено більш глибоку вертикальну класифікацію за підкатегоріями. Поряд з цим наведено класифікацію за процесуальними критеріями – «наявності процесуальних дефектів», «способу захисту» та гібридним матеріально-процесуальним критерієм, який виділяє як учасників містобудівельних відносин, так і сторін спірних правовідносин – «колом осіб». На основі аналізу практики Верховного Суду виокремлено типові категорії спорів: щодо містобудівних умов і обмежень, права на виконання будівельних робіт, реконструкції, введення об’єктів в експлуатацію, присвоєння адрес, охорони культурної спадщини, тимчасових споруд, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та відповідальності у сфері містобудівної діяльності. З’ясовано закономірності формування юрисдикційної моделі розгляду таких спорів, визначено стандарти доказування, критерії ефективного способу судового захисту та межі дискреційних повноважень органів публічної адміністрації, а також виявлено колізії, конкуренції та прогалини законодавства. У розділі 3 дисертації узагальнено причини виникнення спорів у сфері містобудування, проаналізовано підходи до ефективного регулювання цієї сфери, сформульовано ключові напрями вдосконалення законодавства, яке регулює механізми вирішення спорів у сфері містобудування з метою їх мінімізації та забезпечення ефективного захисту прав учасників спірних правовідносин. Обґрунтовано двоєдину модель модернізації правового регулювання: 1) ситуативну, зорієнтовану на оперативне усунення самостійних вад, що створюють «вузькі місця» у правозастосуванні, та 2) системну, спрямовану на поступову квазікодифікацію, тобто інтеграцію розпорошених і несумісних норм у єдиний, структурно злагоджений нормативний масив. Доведено, що обидва напрями постають не як альтернативні, а як взаємодоповнювані: перший забезпечує оперативне зняття конфліктного напруження у вузлових точках, другий – формує стабільний правовий простір, що гарантує юридичну визначеність і легітимність очікувань учасників містобудівних процесів. Розроблення пропозицій здійснено з урахуванням того, що нормативний каркас запропонованої трансформації повинен спиратися на: 1) доктринально й нормативно визначені критерії ефективності правового регулювання, які передбачають співмірність фактичного результату з поставленою метою та мінімізацію регуляторних витрат; 2) фундаментальні принципи верховенства права та належного врядування, що включають юридичну визначеність, заборону свавілля, участь і підзвітність; 3) стандарти сучасної юридичної техніки, які передбачають уніфікацію термінології, чіткість дефініцій та відмову від надмірної деталізації на рівні закону. В частині пропозицій щодо удосконалення матеріально-правового регулювання сфери містобудування: 1) обґрунтовано доцільність запровадження інтеграції техніко-юридичних дефініцій «нове будівництво», «реконструкція» та «капітальний ремонт» у профільний Закон «Про регулювання містобудівної діяльності»; удосконалення процедур контролю і визначення моменту набуття статусу замовника будівництва; 2) запропоновано модернізувати механізми судового захисту шляхом розширення повноважень суду щодо позитивного зобов’язання органів влади видати містобудівні умови та обмеження; врегулювати окремі процедурні аспекти видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки; 3) окреслено способи гармонізації положень ст. 376 ЦК України і ст. 38 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» щодо знесення самочинного будівництва; 4) сформульовано напрями уніфікації ключових категорій зі сфери благоустрою та містобудування щодо регулювання створення та знесення тимчасових споруд і малих архітектурних форм; 5) узагальнено пропозиції щодо поступової кодифікації містобудівного законодавства та створення цілісної моделі публічного будівельного права. У частині рекомендацій щодо процесуальної складової доведено, що: 1) створення спеціалізованої процедури для «містобудівних» спорів не є необхідним, оскільки ефективність досягається шляхом автоматизації вже наявних механізмів КАС України; 2) інструменти цифровізації (електронні кабінети, відеозасідання, скорочені строки повідомлення та вручення, а також розвиток ЄСІТС / ЄСІКС як засобів контролю процесуальних відхилень) демонструють здатність мінімізувати зловживання та прискорювати розгляд спорів. Обґрунтовано, що з метою забезпечення ефективного та своєчасного захисту прав, свобод та інтересів особи в адміністративному судочинстві доцільним є удосконалення положень ст. 381-1, 382, 382-1, 382-3 КАС України шляхом запровадження імперативного обов’язку суб’єкта владних повноважень подавати звіт про виконання судового рішення як елемент судового контролю. Окремо доведено необхідність повернення подвоєного штрафу за невиконання вимоги про надання звіту із попередньої редакції ст. 382 КАС України (до внесення змін, встановлених Законом України від 21 листопада 2024 року № 4094-IX).